Апелляционное определение Смоленского областного суда от 14.01.2014 N 33-57 <Об оставлении без изменения решения Ленинского районного суда г. Смоленска от 10.10.2013, которым было отказано в удовлетворении заявления об оспаривании решения Смоленского городского Совета от 09.11.2010 N 193 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Смоленска, утвержденные решением 41-й сессии Смоленского городского Совета III созыва от 28.02.2007 N 490" в части включения принадлежащего на праве собственности земельного участка в границы территориальной зоны Р3 >



СМОЛЕНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 14 января 2014 г. по делу № 33-57

Судья Кудряшов А.В.
Судебная коллегия по гражданским делам Смоленского областного суда в составе:
председательствующего: Назаренко Т.Н.,
судей: Штейнле А.Л., Туникене М.В.
при секретаре Ч.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе представителя В. - Д. на решение Ленинского районного суда г. Смоленска от 10 октября 2013 года.
Заслушав доклад судьи Назаренко Т.Н., объяснения представителя В. - Д., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Смоленского городского Совета Н., мнение прокурора Заболоцкой И.В., полагающей решение суда правильным, Судебная коллегия

установила:

В. обратилась в суд с требованием об оспаривании решения Смоленского городского Совета от 09.11.2010 № 193 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Смоленска, утвержденные решением 41-й сессии Смоленского городского Совета III созыва от 28.02.2007 г. № 490" в части включения принадлежащего ей на праве собственности земельного участка <данные изъяты> в границы территориальной зоны РЗ (зона лесопарков), указав, что акт противоречит требованиям земельного и градостроительного законодательства и нарушает права заявительницы на использование участка в соответствии с его фактически сложившимся (для ИЖС) и разрешенным использованием (для центра здоровья), правовых оснований для отнесения которого к названной территориальной зоне с учетом находящегося на участке фундамента не имелось. Представитель В. - Д. в суде требования поддержала.
Представитель Смоленского городского Совета Т. требования не признала.
Представитель Администрации г. Смоленска А. требования не признала.
Оспариваемым решением В. в удовлетворении заявления отказано.
В апелляционной жалобе представитель заявителя просит отменить решение как вынесенное с нарушением норм материального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы, Судебная коллегия считает решение суда правильным.
В соответствии с п. 8 ст. 1 ГрК РФ Правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.
Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования, на которой устанавливаются границы территориальных зон; 3) градостроительные регламенты (ч.ч. 2, 4 ст. 30 ГрК РФ).
Согласно ст. 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса.
Согласно ст. 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
В силу ч. 9 ст. 85, ст. 98 ЗК РФ и ч. 11 ст. 35 ГрК РФ земельные участки в составе рекреационных зон предназначены для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом. В состав таких зон могут входить участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристические парки, лесопарки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты.
В соответствии с п.п. 2 - 4 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ при подготовке Правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования, а также определенных ГрК РФ территориальных зон.
На основании ч. 2 ст. 36 ГрК РФ градостроительные регламенты, являющиеся в силу ч. 2 ст. 30 ГрК РФ составной частью Правил землепользования и застройки, устанавливаются с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон.
В силу ч.ч. 3, 9, 10 ст. 31, п. 1 ч. 2 ст. 33 ГрК РФ положения Правил землепользования и застройки, в том числе, относительно видов разрешенного использования земельных участков, определяемых градостроительным регламентом территориальной зоны, должны соответствовать требованиям генерального плана городского округа.
В соответствии с ч.ч. 2 - 4 ст. 85 ЗК РФ Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования. Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон, в частности, в случае, если виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования.
В соответствии с п. 1 ст. 263 ГК РФ собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.
Подпунктом 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ установлено, что земли делятся по целевому назначению на категории, и правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и из разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Предусмотренное п/п. 2 п. 1 ст. 40 ЗК РФ право собственника земельного участка возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием ограничено необходимостью соблюдения требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.
Согласно п. 9 ст. 1, ч. 1 ст. 36 ГрК РФ виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом, которым определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.
Положениями ч. 8 ст. 36 ГрК РФ предусмотрено, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
В силу п. 5 ч. 3 ст. 105 Лесного кодекса РФ в лесопарковых зонах запрещается размещение объектов капитального строительства, за исключением гидротехнических сооружений.
В соответствии с ч.ч. 1, 4, 5 ст. 23 Лесного кодекса РФ лесопарки наряду с лесничествами являются основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. В отношении лесопарков осуществляются установление расчетной лесосеки, проведение лесоустройства, разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, ведение государственного лесного реестра, а количество лесопарков и их границы устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (Федеральным агентством лесного хозяйства - Постановление Правительства РФ от 23.09.2010 № 736).
Согласно ч. 4 ст. 12, ст. 82, ч.ч. 1, 2 ст. 102 Лесного кодекса РФ, п.п. 6, 21 Положения об определении функциональных зон в лесопарковых зонах, площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон, утв. Постановлением Правительства РФ от 14.12.2009 № 1007 зеленые и лесопарковые зоны отнесены к лесам, выполняющим функции защиты природных и иных объектов, т.е. к защитным лесам, которые подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями. Определение площади лесопарковых зон, установление и изменение границ лесопарковых зон отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом, площадь лесопарковой зоны определяется в зависимости от численности населения соответствующего поселения, а нормативы для определения площади лесопарковой зоны устанавливаются Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
Как видно из материалов дела, решением 41-й сессии Смоленского городского Совета III созыва от 28.02.2007 № 490 утверждены Правила землепользования и застройки г. Смоленска (далее - ПЗЗ), которые опубликованы в официальном издании Смоленского городского Совета - газете "Смоленские городские известия" от 23.03.2007 за № 2 (11). В. на основании договора купли-продажи от 28.06.2012 является собственником земельного участка <...>, а также находящегося на этом участке фундамента под нежилое здание площадью застройки 174,1 кв. м. Данный земельный участок относится к категории земель населенных пунктов, его разрешенное использование определено в соответствии с правоустанавливающими документами как "для центра здоровья". По утверждению представителя заявителя фундамент являлся частью сгоревшего жилого дома. В соответствии с ПЗЗ (в первоначальной редакции) участок земли относился к территориальной зоне Ж5 (зона застройки индивидуальными жилыми домами с приусадебными участками с включением дачных хозяйств), градостроительный регламент которой в качестве основного вида разрешенного использования предусматривал строительство 1 - 2-квартирных жилых домов усадебного типа (ст. 13 ПЗЗ г. Смоленска в редакции, действовавшей до 15.11.2010). Постановлением Главы г. Смоленска от 04.08.2010 № 248, опубликованным в газете "Рабочий путь" от 06.08.2010 за № 170 (26065), принято решение о проведении публичных слушаний по проекту внесения изменений в ПЗЗ, утвержденные решением 41-й сессии Смоленского городского Совета III созыва от 28.02.2007 № 490. По результатам публичных слушаний от 08.09.2010 и предложениям физических и юридических лиц, поступившим в Администрацию г. Смоленска, комиссией 12.10.2010 составлены рекомендации, которые направлены Главе Администрации г. Смоленска для принятия решения о направлении проекта по внесению изменений в ПЗЗ в Смоленский городской Совет для утверждения. 26.10.2010 проект решения "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Смоленска, утвержденные решением 41-й сессии Смоленского городского Совета III созыва от 28.02.2007 г. № 490" внесен на рассмотрение очередной сессии Смоленского городского Совета IV созыва. Решением Смоленского городского Совета от 09.11.2010 № 193 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Смоленска, утвержденные решением 41-й сессии Смоленского городского Совета III созыва от 28.02.2007 № 490" в соответствии с проектом по внесению изменений в названные Правила, разработанным производственным кооперативом "ГЕО" (город Калуга), упомянутые Правила изложены в новой редакции. Момент вступления решения в силу определен днем его официального опубликования. Решение и приложение к нему 15.11.2010 опубликовано в официальном издании Смоленского городского Совета, Главы города Смоленска, Администрации г. Смоленска - газете "Смоленские городские известия", № 12 (57) от 15 ноября 2010 года. (л.д. 35). Соблюдение процедуры принятия решения Совета от 09.11.2010 № 193 проверено в судебном порядке, о чем имеется вступившее в законную силу решение Ленинского районного суда г. Смоленска от 15 марта 2011 года.
Районным судом установлено, что в соответствии с Генеральным планом г. Смоленска принадлежащий заявителю участок находится в функциональной оздоровительной рекреационной зоне (л.д. 63, 81). С учетом этого, ПЗЗ в последней редакции от 09.11.2010 участок земли отнесен к территориальной зоне РЗ (зона лесопарков), градостроительный регламент которой не предусматривает возможности осуществления на нем индивидуального жилищного строительства и возведение здания центра здоровья (ст. 49 ПЗЗ в новой редакции) (л.д. 62).
Проанализировав представленные доказательства, районный суд не установил противоречия оспариваемой части решения Смоленского городского Совета от 09.11.2010 г. № 193 требованиям ст. 105 Лесного кодекса РФ и п. 18 Положения об определении функциональных зон в лесопарковых зонах, площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон, утв. Постановлением Правительства РФ от 14.12.2009 № 1007.
Судебная коллегия соглашается с данным выводом.
Так, исходя из п. 18 Положения, при проектировании лесопарковых зон и зеленых зон в их границы не должны включаться земельные участки с расположенными на них объектами недвижимого имущества, размещение которых не допускается Лесным кодексом Российской Федерации в лесопарковых зонах и зеленых зонах.
С учетом приведенных законоположений, установленный ст. 105 Лесного кодекса РФ и п. 18 Положения, утв. Постановлением Правительства РФ от 14.12.2009 № 1007, запрет распространяется на лесопарковую зону как определенную органом государственной власти субъекта Российской Федерации по установленным нормативам территорию защитного леса, тогда как оспариваемым решением Смоленского городского Совета от 09.11.2010 г. № 193 в пределах полномочий данного органа (п. 3 ч. 3 ст. 8, ст. ст. 32 - 33 ГрК РФ) произведено определение территориальной зоны соответствующей территории (с установлением ее градостроительного регламента), которая лишь поименована как зона РЗ - зона лесопарков, целями выделения которой закреплено: сохранение существующего природного ландшафта, зеленых массивов, создание на этих условиях комфорта посещения лесных территорий; формирование инфраструктуры обслуживания отдыхающих; обустройство территории для отдыха населения; сохранение и развитие зеленых насаждений на территории зон охраны источников питьевого водоснабжения; сохранение и развитие пляжей и размещения объектов водного спорта.
То обстоятельство, что данная территория поименована в оспариваемом нормативном акте как "зона лесопарков" (разновидность рекреационных зон - §8 Главы 2 ПЗЗ г. Смоленска) не означает придания представительным органом местного самоуправления этой территории статуса лесопарковой зоны либо лесопарка, который подлежит включению в государственный лесной реестр с утверждением необходимого лесохозяйственного регламента. Внесение в данном случае изменений в ПЗЗ г. Смоленска осуществлялось Смоленским городским Советом не в рамках реализации Постановления Правительства РФ от 14.12.2009 № 1007 о проектировании соответствующей лесопарковой зоны, а в соответствии с требованиями п. 3 ч. 3 ст. 8, ст. ст. 32 - 33 ГрК РФ, регулирующих отношения в области градостроительства, в связи с чем ссылки заявителя на несоответствие решения Смоленского городского Совета от 09.11.2010 № 193 требованиям ст. 105 Лесного кодекса РФ и п. 18 Положения об определении функциональных зон в лесопарковых зонах, площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон, утв. Постановлением Правительства РФ от 14.12.2009 № 1007 являются необоснованными. Кроме этого, включение парков, скверов и зеленых массивов в рекреационную зону допустимо на основании ч. 11 ст. 35 ГрК РФ.
Доказательств того, что земельный участок заявителя в составе соответствующей территории в установленном порядке включен органом государственной власти субъекта Российской Федерации в состав конкретной лесопарковой зоны, материалы дела не содержат.
Оценив представленные доказательства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что принятое в оспариваемой части решение Смоленского городского Совета от 09.11.2010 № 193 соответствует Генеральному плану г. Смоленска и требованиям земельного, лесного и градостроительного законодательства не противоречит.
Отказывая в удовлетворении требований В., районный суд обоснованно указал на то, что из приведенных норм действующего законодательства следует, что установленный для соответствующей территориальной зоны градостроительный регламент может существенно ограничивать право собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов таких участков на осуществление их застройки, а также последующего использования объектов капитального строительства. С принятием ПЗЗ в новой редакции такие ограничения для заявительницы введены, поскольку она, согласно установленному территориальному зонированию, не может использовать принадлежащий ей земельный участок в соответствии с ранее установленным для него видом разрешенного использования (для центра здоровья). Федеральное законодательство ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством Правилами землепользования и застройки. При этом, по смыслу ч. 1 ст. 30 ГрК РФ Правила землепользования и застройки призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников. Следовательно, задача органов муниципальных образований при разработке ПЗЗ состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.
Вместе с тем, при принятии или изменении ПЗЗ, которыми изменяется территориальное зонирование, содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, его собственник вправе продолжить использование этого участка, разрешенное до такого изменения, без какого-либо ограничения, в том числе по сроку, если только такое использование не создает опасности для перечисленных в ч. 8 ст. 36 ГрК РФ объектов. Таким образом, ч. 8 ст. 36 ГрК РФ (так же как и ч. 12 ст. 9 ГрК РФ) прямо предусмотрена возможность продолжения прежнего использования земельных участков, в том числе и для возведения объектов недвижимости, а издание оспариваемого акта не противоречит нормам Градостроительного и Земельного кодекса РФ.
Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов районного суда, по существу они являлись предметом судебной проверки. Ссылка в жалобе на нарушение прав заявителя как собственника и землепользователя земельного участка основаны на неверном толковании норм права.
При таких обстоятельствах, решение суда является законным и обоснованным, отмене не подлежит.
Руководствуясь ст. ст. 328 - 330 ГПК РФ, Судебная коллегия

определила:

Решение Ленинского районного суда г. Смоленска от 10 октября 2013 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя В. - Д. - без удовлетворения.


------------------------------------------------------------------